中華民國各屆政府省制（2/2）

2.廣州武漢國民『政府』的省制

國民『政府』於1925年7月1日在廣州宣告成立後，同日即公布《省『政府』組織法》，全文共10條。當時國民『政府』僅轄有廣東一省，因而這部法律開始只在廣東實行。7月3日，廣東省『政府』依法成立。《省『政府』組織法》是革命政權初造時的第一個關於地方制度的法律，它體現了以下兩項重要原則：

黨治原則。和國民『政府』一樣，省『政府』也是國民黨領導下的政權機構，組織法第一條即規定：「省『政府』於中國國民黨指導監督之下，受國民『政府』之命令，處理全省政務」。國民黨當時是一個革命政黨，實行「聯俄聯共扶助農工」的三大政策，因而規定了黨治原則後便使得廣東省『政府』與北洋『政府』下的省『政府』從根本『性』質上區分了開來。以後，省『政府』組織法有所修改，但黨治的基本原則未變。1926年11月的修正條文為：「省『政府』於中國國民黨中央執行委員會及省執行委員會指導監督下受國民『政府』命令管理全省事務」，將原來的「中國國民黨指導監督」進一步具體化為「中國國民黨中央執行委員會與省執行委員會指導監督」，表明在革命迅速推進的形勢下（北伐戰爭當時已推進到了長江流域）各省情形千差萬別，有必要突出國民黨省黨部對於本省行政和政務的指導監督作用，以適應革命形勢發展的需要。

合議制原則。以前的省『政府』，均採用民政長官或省長的長官制，長官個人決定一切。廣州國民『政府』的《省『政府』組織法》則與前不同，規定了省『政府』的組織形式和決定.政務的方法均采合議制。省『政府』以民政、財政、教育、建設、商務、農工、軍事各廳組成之。各廳設廳長1人，聯合組成省務會議，並選舉1人為『主席』。這表明了省的行政長官不稱省長，而稱省『主席』：不是由中央『政府』任命，而是由省務會議就各廳廳長中自己選舉產生。由於省務會議的成員均為廳長，此外沒有不兼任廳長的成員，因而從他們當中選出的省『主席』便必得兼某一廳廳長，這對於後來省務日益繁忙的形勢是不適應的。於是1926年11月便對此作了修正，改省務會議為省『政府』委員會，由省『政府』委員7—11人組成，從中互選3—5人為常務委員，再由常務委員中互推1人為『主席』。由於省『政府』委員人數增加了，因而便有了不兼任廳長的委員，這便使省『主席』得以不兼任廳長，專職從事『主席』職務。在1925年7月與1926年11月的《省『政府』組織法》中，對於省『政府』委員如何產生均無明文規定，以實際情形看大多為由國民『政府』任命。既為任命，委員便無任期的規定，必要時由國民『政府』下令免職，或在『主席』被免職時委員連帶辭免。【】1908大軍閥

廣州、武漢國民『政府』均處於軍政時期，依照孫中山的建國大綱，軍政時期不設立民意立法機構，因而這一時期的省制中亦無省議會制度的規定。

3.南京國民『政府』的省制

南京國民『政府』是民國『政府』中存在時間最久的一個『政府』，這一時期的省制亦有較大變化。主要有以下諸點：省『政府』組織法的修改、省府合署辦公制度的實行、省民意機關的建立。

省『政府』組織規程的修訂。南京國民『政府』曾多次修訂省『政府』組織規程，其中影響時間較久的是1931年3月23日所公布的一次。它除了和廣州國民『政府』時期的省『政府』組織法一樣，實行黨治和委員合議制外，還作了一些新的規定。

首先，組織法規定省『政府』委員由國民『政府』任命，省『政府』『主席』由國民『政府』就委員中指定而不是由委員互選。過去雖也在這樣做而不見於組織法。還規定在國民『政府』任命省『政府』委員後，各委員履歷交行政院，由行政院審查後決定某一委員兼任某廳廳長，提請國民『政府』任命。遇有廳長出缺時，行政院從不兼廳長之委員或新任之委員中決定某委員繼任廳長。按照國民黨中央政治會議第198次會議的議決，國民『政府』對上述官員的任命須先經中央政治會議討論通過，在官吏『性』質分類中均為政務官，應隨政策而進退。

國民黨當局對於兼任廳長的省『政府』委員比不兼任廳長的委員有較高要求。為此行政院於1933年7月7日專門制訂並公布了《行政院審查各省『政府』廳長人選暫行辦法》，規定廳長人選須合於下列各項規定之一：一、曾任政務官1年以上者；二、現任或曾任簡任官1年以上，經甄別審查合格得有證書者；三、對黨國有特殊勳勞，或效力國民革命10年以上而有行政經驗者；四、曾任縣長6年以上或最高級薦任官4年以上，具有特殊成績經獎敘有案者；五、曾任教育部立案之專門以上學校教授2年以上，副教授或講師3年以上，並曾任薦任官2年以上或簡任官1年以上者；六、在學術上或事業上有特殊之著作經驗或貢獻者。

其次，第一次提出現任軍職者不得兼省『政府』『主席』或委員。蔣.介石和袁世凱上台時一樣，對軍人把持省『政府』深懷疑懼，故採取軍民分治之法，並的確任命了一些文職官員任省『政府』『主席』，如任命邵力子為甘肅省『主席』，張群為湖北省『主席』，吳忠信為安徽省『主席』、張難先為浙江省『主席』。但在戰爭頻頻的中國，這一做法不可能持久。根據國民『政府』任命命令的統計，國民黨南京『政府』從1927年至1949年對全國35個省共任命省『主席』253人次，其中軍人為190人次，占總數的75％。尤其在抗日戰爭及第三次國內戰爭期間，這種情況更多見（詳見下表（表略））。

組織法還首次詳細列舉了省『政府』委員會和省『政府』『主席』的職權。規定下列事項應經省『政府』委員會議決：對於省行政事項發布省令或制定省單行條例及規程、撤銷省『政府』所屬機關發布的違背法令或逾越權限的命令或決定、關於地方行政區劃之確定及變更、關於全省預決算、關於咨調省內**、關於所屬全省官吏的任免等。省『主席』的職權是召集省『政府』委員會並擔任會議『主席』，代表省『政府』執行省『政府』委員會的決議和監督全省行政機關職務的執行，處理省『政府』日常及緊急事務。從以上列舉的條文看，省『政府』的權力均在省『政府』委員會，『主席』並無多大實權。但舊中國的政治軌道不是依照法治而是依照人治而運行，組織法上的規定是一回事，實際情形又是另一回事。由於擔任省『政府』『主席』的多半是在民國政治上有重要地位或在某一地區歷史上已形成獨攬一切的局面，故他能凌駕於其他委員之上。省『政府』委員按任命程序雖是由國民『政府』決定，但很多是由省『主席』保薦，或在正式任命之前先徵得省『主席』的同意。省『政府』的議政固然應在省『政府』委員會議上作出決定，但省『主席』個人的意見對會議的決定有重要影響，尤其因為會議一般並不採取表決方式而是討論協調方式，在這種情形下省『政府』『主席』自然更能以自己的意見作為會議的意見在全省推行。所以，名義上的合議制實際上已成為長官制。

省府合署辦公制度的實行。合署辦公制度是國民黨『政府』企圖解決省『政府』機構龐雜、多頭並行、效率低下的弊端。北洋『政府』時期，中央各主管部直接在各省設立只對中央負責、不受省行政干預的廳，這種廳在國民『政府』時期雖已不復存在，但省『政府』所屬的業務部門（一般為民政、財政、教育、建設四廳），都要接受中央相應的主管部的命令並付之實行，實行後再向主管部報告，廳已成為部的直屬機關，縣的局（科）則成為廳的直屬機關，失去了省、縣兩級『政府』的作用，蔣.介石認為這樣一來，「遂使省府與縣府，不克層層節制，頓失以身使臂，以臂使指之效」1。這是國民黨當局從行政的角度考慮採取省府合署辦公制度的原因。更重要的是，國民黨還從現實政治出發。當時，國民黨正全力對工農紅軍進行「圍剿」，認為現行制度不利於加強對基層的統治，「頭重腳輕，基礎不固」、「治官之機關太多，而治民之機關太少」，解決的辦法「首在縮小省府的編制擴大縣府的組織」，同時令省『政府』各廳辦公處所集中，一切文書均由省府秘書處總收總發。他們認為如此「合署辦公」，便可節省開支，提高效率。這便是省『政府』合署辦公制度的由來。

這一制度先在江西、湖北、河南、安徽、福建「剿」共戰爭最激烈的五省試行。1936年5月，行政院通令全國一體實行，規定省『政府』的秘書處、民政廳、財政廳、教育廳、建設廳、保安處應一律併入省『政府』公署內合署辦公。如房屋不足，至少須先併入民政廳及保安處，同時擴建省『政府』公署，以使各廳併入，省『政府』所屬機關，除上述各廳處及呈准行政院特許設置者外，應分別裁併或儘量縮小，節餘經費應悉數撥增各縣行政費。

從行政學角度看，合署辦公不失為減少開支、提高效率的一種具體方法，但因國民黨是由多種政治勢力混合的反人民集團，『政府』各機關分別為私人所把持，它們雖奉命實行合署辦公，而人員並未裁減，經費亦減不下來，相反由於規定各廳處均要搬進省『政府』集中辦公，便興建土木；又由於文書集中到秘書處總收總發，各廳處上呈下令的文書均要經秘書處一一判行，秘書處事務空前繁忙，不得不增加其員額及經費。合署辦公制度就這樣走向了創製者願望的反面。

南京國民『政府』時期的省「民意」機關。南京國民『政府』成立後，長時期未對成立省民意機關作出籌劃。直到1938年國民參政會成立後，不斷有參政員對此提出意見，國民參政會並正式作出決議，國民『政府』才決定各省設立省臨時參議會，於同年9月26日公布了《省臨時參議會組織條例》。

省臨時參議會參議員須具有下列兩種資格之一：甲、具有本省籍貫並曾在省內公私機關或團體服務兩年以上著有信望者；乙、曾在省內重要文化團體或經濟團體服務2年以上著有信望者。各省臨時參議員名額不等，多者50名，少者20名，在省臨時參議會組織條例中有規定。省臨時參議員不是由人民選舉產生。各縣可在本縣居民中根據前述兩種資格中的甲項，按規定名額遴選出候選人交省『政府』。省『政府』與省黨部可在本省文化團體和行政團體中根據前述兩種資格中的乙項，按規定名額的一倍遴選出候選人。各省『政府』將上述兩種候選人名單呈報行政院，轉國防最高委員會議決。國防最高委員會也可在省呈報的名單以外提名，但這種提名的人數不得超過該省參議員總數的2/10。名單由國防最高委員會常務委員會最後審定，以國民『政府』名義公布。省臨時參議會設正副議長各1人，由行政院從參議員中提名，經國防最高委員會決定。由上述參議員的產生方法可見內『政府』遴選的省臨時參政會必不是真正的民意機關。

省臨時參議會的職權根據字面上的規定，對省『政府』重要施政方針有決議之權。許多省的參議會認為議決施政方針如不了解財政預算決算，則施政方針便脫離實際，因此要求增加省臨時參議會有議決財政預決算之權。意見反映到國防最高委員會，答覆是省臨時參議會原屬臨時『性』質，其職權原有規定，不必再作規定。後來，行政院將省預算編入國家預算之中，就更不是省臨時參議會所能議決的範圍了。省臨時參議會還有對於省『政府』興革提出建議之權和向省『政府』提出詢問權。1942年3月以後，省臨時參議會又增加了選舉本省出席國民參政會參政員之權。

1944年12月5日，國民『政府』又公布了《省參議會組織條例》，其內容與省臨時參議會有不少不同。省參議員採取間接選舉法，由縣（市）參議會各選出1人組成，不再舉行一省範圍的複選，亦不必經國防最高委員會的審定。省參議員任期由原先的1年改為2年。增添了罷免的條文，規定「省參議員得由原選舉之縣市參議會參議員過半數出席，出席人數三分之二議決罷免之」。省參議會的職權除保持了原先的建議權、詢問權，聽取施政報告之權以外，原來的決議權（「省『政府』之重要施政方針，於實施前，應提交省臨時參議會決議」），改為「議決有關人民權利義務之省單行規章事項」和「省『政府』交議事項」，失去了對「重要施政方針」的決議權。新頒布的這份組織條例還增加了行政院對省參議會嚴厲制裁的條文，規定「行政院院長對於省參議會之決議案，認為有違反三民x主義或國策情事，得提經行政院會議通過，呈請國民『政府』予以解散，依法重選」。依照資產階級三權分立制度，行政雖可制約立法，但它也必須接受立法的反制約，即立法機關被解散以後，重選產生的立法機關應以表決方式審查行政的決策是否正確，如認為不正確，行政應即辭職。這就是意味著行政在作出解散議會的決定時，必須同時準備接受新產生的立法機關的檢驗。而在上述這份省參議會組織條例中，卻沒有規定後一種制約程序，因而使民意機關得不到保障。g！~！